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Franck Montaugé

Sénateur du Gers

indicateurs de richesse

Réforme des retraites : déni de démocratie parlementaire de la majorité du Sénat en pleine collusion avec le Gouvernement 

Article 2 Bis et 2 Ter

À partir du 6 mars, le Sénat a débattu de 2 articles ajoutés après l’Article 2, proposés par les rapporteurs (LR) de la Commission des Affaires Sociales et du projet de loi. Ces ajouts concernent la mise en place d’un « contrat fin de carrière » à destination des séniors. Le dispositif engendre des exonérations de cotisation « famille » pour l’employeur, ce qui créera une nouvelle baisse de recettes pour la Sécurité Sociale. L’argument budgétaire était pourtant pour le Gouvernement, le fondement de cette réforme injuste. Aussi, l’employeur pourra mettre un terme unilatéralement au contrat si le salarié remplit les conditions pour bénéficier d’une retraite à taux plein (ce qui n’était jusque là possible qu’à partir de 70 ans). Le caractère « indéterminé » de la durée de ce contrat semble donc parfaitement relatif. Le sénateur Franck Montaugé et l’ensemble des groupes de gauche s’y sont opposés pour ces raisons, préférant une réforme structurelle de l’emploi des séniors et non une « mesurette » qui ne bénéficiera ni aux intéressés ni à la Sécurité Sociale.

Les amendements proposés par le groupe Socialiste Ecologiste et Républicain (SER) ont été rejetés. Les articles 2 BIS et 2 TER instaurant ce dispositif ont été adoptés à 202 contre 123 voies démontrant qu’une partie des centristes s’y est opposée.

Article 3

Cet article annule le transfert aux URSSAF de l’activité de recouvrement des complémentaires retraites (Agirc-Arrco). Ce mécanisme avait été décidé lors de loi de finances pour 2023 et malgré l’opposition des groupes de gauche au motif de sa complexité et de son utilité très nuancée. Le Gouvernement a donc décidé de revenir en arrière et de rétablir le fonctionnement initial de recouvrement de créances.

L’article a été voté à l’unanimité. 

Article 4

L’examen de la réforme s’est ensuite orienté sur le tableau d’équilibre des régimes obligatoires de la Sécurité Sociale, pour l’année 2023. Ces lignes budgétaires rendent compte de la doctrine conservatrice du Gouvernement qui fait peser sur les charges de la Sécurité Sociale les exonérations de cotisations et les nombreuses aides distribuées aux grandes entreprises durant le COVID, trop souvent sans contrôle et avec effet d’aubaine. L’exécutif utilise ensuite ce déséquilibre délibérément créé pour justifier l’allongement du temps de travail. Le sénateur Montaugé  (Lire son intervention ICI) et son groupe s’y sont donc opposés, considérant qu’« un autre pilotage est possible ».

L’article a été adopté par la majorité sénatoriale.

Article 5

L’article 5 fixe l’objectif d’amortissement de la Caisse D’amortissement de la Dette Sociale évalué à 17,7 milliards d’euros pour 2023. Créée en 1995 par le Gouvernement d’Alain Juppé, la CADES est détournée de sa vocation première depuis pour financer la Sécurité Sociale. Cette dette est devenue le moyen privilégié par l’Etat pour imposer coupes budgétaires et austérité sociale. Le Gouvernement l’utilise aussi pour justifier la réforme des retraites sur le motif budgétaire. Les groupes de gauche et Franck Montaugé s’y sont opposés (Lire sont intervention ICI).

La droite sénatoriale a adopté l’article, en toute convergence avec le Gouvernement.

Article 6

L’examen de l’Article 6 a débuté le 6 mars. Dernier article des dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre de la Sécurité Sociale, cet article fixe les prévisions budgétaires des régimes obligatoires jusqu’en 2027. Là encore, les équilibres annoncés par le Gouvernement justifient a posteriori cette prévision. Ces projections sont annexées au projet de loi au sein d’une étude d’impact lacunaire qui ne fait pas état des enjeux macro-économiques de la réforme liés à la croissance, à l’emploi ou au chômage. Ce document ne mentionne pas non plus les conséquences sociales qui aggraveront par exemple les inégalités homme-femme. La faiblesse de cette étude d’impact et l’absence d’analyse sur les effets structurels de la réforme ont fondé l’opposition du groupe SER et celle du sénateur Franck Montaugé qui en a demandé la suppression par un amendement (lire son intervention ICI).

L’article 6 a été adopté le 7 mars.

La première partie du projet de loi de financement rectificative a été adoptée à 236 voies contre 102.

Article 7

La seconde partie du projet de loi et plus particulièrement l’Article 7 intéressent le recul de l’âge de départ à la retraite, mesure centrale du projet de réforme. Les 181 alinéas concernent donc l’allongement du temps de travail pour la majorité des salariés, fonctionnaires, employés civils et militaires et fonctionnaires de police. Le recul de l’âge de départ est une mesure injuste et injustifiée au regard des prévisions du Conseil d’Orientation des Retraites qui n’estime pas notre système des retraites en danger sur le long terme. Un autre pilotage est possible pour combler le décrit prévu qui sera d’ailleurs conjoncturel mais que le Gouvernement utilise pour sa politique socialement régressive. Le sénateur Montaugé s’y est opposé lors d’une prise de parole sur l’article (lire son intervention ICI).

Il a ensuite défendu un amendement tendant à la suppression de cette mesure (Lire ICI).

Au terme d’une discussion nourrie sur l’inopportunité de la mesure, la droite sénatoriale a usé de stratagèmes parlementaires permis par le règlement du bureau (article 38) pour accélérer les débats et conclure rapidement par le vote de l’article 7. A cette fin, la Commission des Affaires Sociales a fait adopter un amendement de réécriture de l’Article 7 présenté par le rapporteur LR du projet de loi. Cet amendement, à dessein introduit pour perturber le processus de discussion, a ensuite permis de supprimer sans présentation ni débat près de 1100 amendements préparés par l’ensemble des sénateurs des groupes d’opposition.

Enfin la commission des affaires sociales a rejeté en quelques minutes sans vraiment les examiner au fond et avec des motifs fallacieux les sous-amendements à l’amendement introduit par le rapporteur de la loi. Ces sous-amendements reprenaient, logiquement, les amendements initialement validés par la commission des affaires sociales puis supprimés unilatéralement par la majorité sénatoriale. 

Cet incident majeur de procédure alimentera les recours formulés auprès du Conseil Constitutionnel au terme du débat sénatorial en cours de ce texte.

En plus d’une discussion restreinte par la procédure choisie par la Gouvernement au titre de l’Article 47-1 de la Constitution, le Gouvernement et la droite sénatoriale ont de concert empêché les parlementaires de s’exprimer sur les amendements supprimés à l’article 7 du projet de loi.

Le sénateur Franck Montaugé n’a donc pas pu défendre ses positions sur diverses dispositions dont les français seront victimes. Vous les retrouverez ICI.

Examen de la réforme des retraites au Sénat : un texte injuste et injustifié rejeté par les Français

Discussion Générale

Jeudi 2 mars 2023, le Sénat a débuté l’examen du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale,  portant sur la réforme des retraites. À cette occasion, Franck Montaugé et le Groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) ont pu expliquer et affirmer leur opposition à ce texte, dont la mesure centrale – l’allongement du temps de travail à 64 ans avec 43 annuités de cotisation –  n’est ni juste ni justifiée.

Les groupes de gauche ont directement défendu deux motions de rejet et une motion référendaire permettant de consulter l’avis des citoyens sur ce texte. La majorité sénatoriale de droite s’est opposée à ces motions qui n’ont donc pas été adoptées.

Patrick Kanner, Président du groupe SER, s’est exprimé à l’occasion de la discussion générale du texte pour indiquer la position des socialistes à l’égard de la réforme. Au nom du groupe, il a souligné l’injustice de cette réforme pour ceux qui exercent des métiers pénibles et qui sont déjà contraints à des carrières longues et difficiles. Cet allongement du temps de travail est censé équilibrer le solde de la Sécurité Sociale mais d’autres moyens sont possibles pour y parvenir et la loi votée en 2014 y pourvoyait progressivement à partir de 2020. A l’inverse de ce dispositif équilibré, les Gouvernements ont procédé depuis 2017 à de nombreuses exonérations de cotisations, souvent au bénéfice des foyers et des personnes les plus aisés.

Le délitement de notre modèle social se fait donc au détriment du travail et de ceux qui en ont le plus besoin et au profit du capital. Les évolutions de la part du travail et du capital dans la valeur ajoutée en attestent.  

L’intervention du Président Kanner :

« Toute la bataille menée depuis le XIXe siècle se trouve ainsi résumée : la bataille pour le temps de vivre. La conquête du temps de vie. Quelle était cette vie pour un prolétaire au XIXe siècle ? Il n’y avait pas de retraite à la fin de la vie, il n’y avait pas de journée de repos, il n’y avait pas de week-end. »

Quarante-deux ans plus tard, ces mots du président Mitterrand résonnent dans notre hémicycle. Issu du Nord, où l’espérance de vie est plus basse de deux ans que la moyenne nationale, je sais ce que veut dire le travail, dans le bassin minier à Denain ou Douai, dans les usines textiles de Roubaix et Tourcoing, dans les usines métallurgiques de Maubeuge et Dunkerque.

Toujours, sous tous les régimes, il a fallu arracher les concessions aux puissants et un peu de « temps de vivre » pour les salariés.

J’ai aujourd’hui face à moi ceux qui veulent revenir sur ces conquêtes sociales – toujours pour les mêmes raisons : l’argent, quoi qu’il en coûte sur le plan social. 

Les majorités de droite, relative à l’Assemblée nationale, indiscutable au Sénat, font face aux Français, en opposition frontale. Aujourd’hui, nous nous battons, non pour arracher des concessions, mais pour qu’elles n’arrachent pas du temps de vivre aux Français – un nouvel impôt sur la vie. Ils ont fait le choix de l’injustice, plutôt que l’équité.

La retraite par répartition s’est forgée dans les luttes sociales : la Libération et les jours heureux, 1981 et ses grandes conquêtes. Vous attaquez un pan de l’histoire. Rien d’étonnant venant de la droite, qui fait son fonds de commerce du détricotage de notre modèle social.

Article Liminaire

Le sénateur Montaugé est intervenu dès la discussion de l’article liminaire du texte (lire son intervention ICI). Cet article fonde les contours de la réforme en exposant les soldes budgétaires des administrations françaises, et notamment de la Sécurité Sociale. Seul l’indicateur du « Produit Intérieur Brut » est utilisé comme référence.

Franck Montaugé soutient qu’ « un État n’est pas riche du fait de seul son seul PIB ». Cet indicateur ne traduit pas la réalité sociale du pays, la pénibilité du travail ou la qualité et l’espérance de vie. Les critères quantitatifs du PIB ne peuvent ainsi justifier une réforme aux conséquences si importantes pour la vie des français. Il a ensuite appelé à rejeter cet article liminaire, en défendant un amendement de suppression (lire l’intervention intégrale ICI) :

« Ce dont il s’agit en premier lieu ici, c’est de la vie de nos compatriotes et de ceux, notamment, qui travailleur dur, longtemps, trop souvent jusqu’au soir de leur vie pour faire fonctionner notre économie et nos services publics (…). Leur investissement est au fondement du contrat social et nous ne pouvons pas le réduire à une fraction d’un critère quantitatif comme le PIB ».

Cet amendement proposé par le sénateur Montaugé a été rejeté par la majorité sénatoriale. L’article liminaire a ainsi été voté à 250 voies « pour » et 91 « contre ».

Article 1

L’examen du texte s’est ensuite porté sur l’Article 1 qui met fin à la majorité des régimes spéciaux. Pour Franck Montaugé, le Gouvernement amplifie délibérément leurs poids pour les caisses de la Sécurité Sociale. Celui des clercs et employés de notaires (voir ICI) est d’ailleurs au contraire excédentaire et permet à un secteur majoritairement féminin de bénéficier d’une meilleure protection contre les aléas professionnels et personnels. Les autres régimes, comme celui des industries électriques et gazières (voir l’intervention ICI), de la RATP (ICI) ou du CESE (ICI) permettent à ces secteurs essentiels de rester attractifs alors que parfois – et c’est le cas pour la RATP – les candidats à l’embauche sont trop peu nombreux. L’exécutif souhaite ainsi mettre fin aux statuts historiques qui ont contribué en tant qu’élément d’attractivité au développement des services publics depuis l’après-guerre. Sur la forme, le Gouvernement a aussi choisi une procédure dérogatoire (temps de débat parlementaire limité notamment) pour faire voter une réforme sociale de grande ampleur qui aurait dû être traitée dans le cadre d’une loi ordinaire. Le Conseil Constitutionnel sera saisi à ce propos.

Le sénateur Montaugé a défendu 6 amendements pour supprimer cet Article 1 et sauvegarder ces régimes spéciaux, justifiés pour les entreprises concernées, leurs salariés et les cadres d’emploi concernés.

L’Article 1 a cependant été adopté par la droite et le centre, à 233 suffrages contre 99. Les amendements du sénateur n’ont pas été adoptés.

Après l’Article 1

Les discussions faisant suite à l’Article 1 se sont portées sur la possible transformation de notre système de retraites par répartition en régime par capitalisation.

Un rapport était demandé par la droite sénatoriale sur les conséquences d’un régime par capitalisation. Franck Montaugé s’y est opposé en séance (Lire ICI), dénonçant la connivence entre la droite sénatoriale et le Gouvernement pour financiariser progressivement nos régimes de retraites. Cet article additionnel a été adopté malgré l’opposition des groupes de gauche et divers sénateurs centristes, à 163 voies contre 126.

L’article 1er Bis ajouté à l’initiative de la majorité présidentielle à l’Assemblée Nationale, est dans le même esprit. Il porte plus spécifiquement sur la possibilité d’un système universel « à points » des retraites, pourtant déjà rejeté par les français en 2019. Le sénateur Montaugé a défendu un amendement de suppression de cet article (Lire ICI), adopté à 292 voies contre 1.

L’idée d’un futur système universel a donc été massivement rejetée sur la base des propositions de suppression des sénatrices et sénateurs de gauche.

Article 2

L’examen du texte s’est poursuivi sur l’Article 2 instaurant un « index sénior » censé inciter les entreprises à recruter des personnes de 55 ans et plus. Mais cet « index » tel que proposé par le Gouvernement est une véritable coquille vide, sans contrainte ni conséquence sur les politiques d’embauche ou managériale. Le sénateur Montaugé a défendu un amendement de suppression de cet article (Lire ICI), contestant d’abord son bien-fondé.

Parce que, pour tous les français, la question centrale est celle de la place et du rapport qu’ils ont avec le travail dans leur vie, le Gouvernement aurait dû faire légiférer sur une « politique du travail » adaptée aux enjeux du 21ème siècle. Et dans ce sujet, l’emploi des séniors (comme celui des jeunes) est un enjeu majeur de société qui doit donc être traité dans une « Loi travail » ambitieuse et non au détour d’un article sur le financement de la sécurité sociale.

Son amendement a été rejeté. L’Article 2 est adopté à 244 voies contre 96.

Évaluation des politiques publiques : l’étude du Conseil d’État fait écho aux propositions législatives de Franck Montaugé

Le Conseil d’État, vient de publier son étude annuelle 2020 consacrée à l’évaluation des politiques publiques qui s’intitule : « Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques ». Pour une approche rapide de ce travail dense, vous trouverez ici la liste des 20 propositions de l’étude.

Dans le cadre de ses travaux préparatoires, le Conseil d’État avait sollicité Franck Montaugé (lire ici), auteur en 2017 de deux propositions de loi sur l’évaluation des politiques publiques. L’une vise à élargir les critères des études d’impact des lois à une approche qualitative de leurs effets attendus, en prenant en compte de nouveaux indicateurs de richesse (lien vers le texte de la proposition). L’autre propose de créer un conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être (lien vers le texte de la proposition).

Les travaux et l’étude du Conseil d’État sont en cohérence, aussi bien en ce qui concerne l’ambition que les mécanismes envisagés. Le Conseil d’État affirme ainsi que l’évaluation est de nature à apporter une réponse forte, mais sur le long terme, au climat de défiance entre les citoyens et les décideurs publics. Le débat démocratique gagnerait en lisibilité à être recentré sur les enjeux des décisions politiques à prendre, à partir de diagnostics partagés et objectivés sur les effets attendus ou mesurés des politiques publiques. Les préoccupations environnementales sont un exemple, avec la sécurité sanitaire ou le vieillissement de la population, qui justifie la prise en compte des effets collatéraux des politiques menées et l’effectivité des résultats souhaités.

La France accuse un certain retard en matière d’évaluations réellement accessibles aux citoyens et aux décideurs publics. Les enjeux de l’évaluation font l’objet de tensions que Franck Montaugé avait déjà repérées. Trop longtemps l’évaluation a été cantonnée à une simple approche comptable. Elle est aussi trop souvent voire toujours considérée par l’exécutif comme « le bâton pour se faire battre », ce point renvoyant problématiquement à la question de la qualité de notre débat démocratique et républicain.

Pour le Conseil d’État, les évaluations doivent aussi être conduites de manière à tirer profit du pluralisme des approches. Des mises en réseau sont préconisées pour maîtriser les différents enjeux des moyens, des méthodologies, des données et de la visibilité pour l’échange avec les citoyens. C’est un véritable système de l’évaluation que propose le Conseil d’État dans son étude. Son cœur en serait le Parlement qui, par ses commandes, se situerait véritablement comme médiateur entre les experts et les citoyens. Le sénateur Franck Montaugé poursuivra ses travaux sur ce sujet à fort enjeu.

 

Consultez l’étude du Conseil d’État « Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques ».

Consultez les 20 propositions du Conseil d’État.

Une conférence à Polytechnique pour expliquer concrètement le travail du législateur

Invité par Mme Nathalie Wolff, professeure de droit public à l’école Polytechnique et à l’université de Versailles-Saint Quentin, à présenter son travail  sur les nouveaux indicateurs de richesse et l’évaluation des politiques publiques (lire ici), le sénateur Franck Montaugé a donné cette semaine une conférence sur le travail législatif  devant des élèves de l’école Polytechnique qui se préparent à rentrer à l’ENA ou à intégrer les grands corps techniques de l’Etat (mines, ponts, etc.). « Avec la conseillère de mon groupe au Sénat, Mme Marielle Wargnies, nous avons eu plus de deux heures d’exposé et d’échanges pour faire comprendre en quoi consiste le travail du législateur et comment il peut être amélioré dans une perspective d’efficacité collective accrue et de démocratie améliorée. De nombreuses questions ont été soulevées aussi à propos des stratégies parlementaires pour faire aboutir un texte, des rapports exécutif-législatif, de l’organisation territoriale de la République dont la place et le rôle respectifs des différents échelons. »

« Cette conférence va me permettre de vous présenter la première étape des travaux que j’ai débutés il y a 18 mois, début 2016, sur un sujet de fond : l’usage des indicateurs de développement dans la conception,  l’évaluation et le pilotage des politiques publiques », a expliqué dans son exposé liminaire le sénateur du Gers. « Ce sujet, rappelle en outre Franck Montaugé, a été abordé par le Président de la République le 3 juillet 2017 dans son discours devant le congrès, à propos de la qualité de la loi. De mon côté, dit-il, depuis 3 ans au Sénat et après être passé par l’Assemblée nationale, je fais le constat que des trois fonctions que prévoit la Constitution, – fabriquer la loi, contrôler le gouvernement et évaluer les politiques publiques-, les deux premières sont perfectibles et la troisième n’est pas, ou très peu, ou très imparfaitement exercée. »

« Le travail que je vous présente aujourd’hui entend donc contribuer à l’amélioration du travail parlementaire dans son ensemble tout en associant et c’est un point essentiel le citoyen, le monde associatif et universitaire à ce processus. Depuis plusieurs décennies, notre système de mesure des performances économiques est fondé trop exclusivement sur le PIB et il est régulièrement mis en cause. En France, le rapport de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social coprésidée par les économistes Joseph Stiglitz, Jean-Paul Fitoussi et Amartya Sen et publié en 2009, a été une étape importante dans la reconnaissance des limites du PIB comme mesure du  progrès des sociétés. »

« Qu’il s’agisse du ralentissement de la croissance, de la dégradation de sa qualité ou de son caractère socialement moins inclusif, il y a beaucoup d’éléments qui plaident en faveur de l’élaboration de nouveaux instruments de mesure plus signifiants et capables de rendre compte finalement de la soutenabilité à long terme de notre mode de production et de développement. Mais si la production de nouveaux indicateurs (par des universitaires, des ONG, des organismes statistiques, etc. sur le plan international, national ou local) est considérable dans tous les domaines (économiques, sociaux, environnementaux, culturels etc), ce que l’on constate c’est que leur utilisation à des fins d’action publique reste limitée. »

« Dans ce contexte, la loi « Sas » adoptée en 2015 a marqué une nouvelle étape importante avec la publication dans le cadre de la loi de finances de nouveaux indicateurs de richesse qui questionnent la qualité de la croissance (son degré d’inclusion sociale ; sa qualité environnementale ; sa soutenabilité sur le long terme…) et doivent permettre une évaluation différente des politiques publiques. Aujourd’hui la question qui nous est posée en tant que législateurs c’est comment aller plus loin dans une perspective d’efficacité politique accrue (c’est le volet institutionnel du sujet) et d’amélioration du débat public (c’est le volet démocratique du sujet : démocratie de participation en l’occurrence) ? »

« Un usage approprié d’indicateurs pertinents, significatifs des politiques publiques menées, ne serait-il pas de nature à faire progresser le pilotage de nos politiques publiques et le rapport aux citoyens à qui elles sont destinées ? Et à quelles conditions pour l’ensemble des acteurs concernés ? C’est à ces questions que le groupe de travail que j’ai piloté à partir de 2016 a répondu en procédant à treize auditions (18 experts auditionnés) et en proposant deux propositions de loi  : une proposition de loi ordinaire visant à instaurer un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publique et du bien-être (3 articles), et une proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (2 articles). Nous avons fait le choix stratégique de textes simples, posant des grands principes nous permettant de progresser en tant que législateurs, tout en intégrant le citoyen dans ce processus. Le contenu des deux textes est le suivant :

La proposition de loi ordinaire vise à instaurer un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être (3 articles). L’Article 1 prévoit que ce conseil soit constitué de 18 députés et de 18 sénateurs, assistés d’un comité scientifique, Il a pour mission d’informer le Parlement sur les conséquences des politiques publiques sur le bien-être des populations et sa soutenabilité. Il met en place et s’appuie sur une plateforme participative numérique relative aux nouveaux indicateurs de richesse (NIR) afin que les citoyens s’approprient les indicateurs alternatifs au PIB et fassent vivre le débat démocratique. Cette plateforme a pour objectif d’élaborer et de mettre en discussion citoyenne les nouveaux indicateurs afin de rétablir le lien entre politique et citoyens et d’attirer l’attention, notamment médiatique, sur l’état de la société à travers les grands enjeux démocratiques (cohésion sociale, inégalités, soutenabilité de la croissance…). À cet effet, le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être organise chaque année au Sénat une grande conférence citoyenne sur l’état des inégalités en France.

L’Article 2 s’appuie sur la loi Sas. Il prévoit un bilan d’évaluation des NIR par le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être. Et la Possibilité de compléter les indicateurs. Santé sociale (inégalités/précariat /degré de cohésion), soutenabilité (mesure du patrimoine national et responsabilité écologique de la France)  611/p14-15.

L’Article 3 Propose que le rapport issu de la « Sas » et remis par le gouvernement au Parlement puisse faire l’objet d’une contre-expertise indépendante. Cette contre-expertise pourrait être confiée à des organismes désignés par décret en conseil d’Etat comme l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), organisme indépendant de prévision, de recherche et d’évaluation des politiques publiques.

Le second texte est une proposition de loi organique dont l’objectif est  d’améliorer la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (2 articles). L’article 1er propose que l’étude d’impact des projets de loi soit réalisée par des organismes publics indépendants, habilités à réaliser ce type d’études (INSEE, OFCE, CESE, Universités…). Confier l’évaluation ex-ante à des organismes indépendants et pluriels c’est ainsi permettre d’assurer son objectivité. L’article 2 vise donc à permettre une évaluation ex ante plus qualitative des projets de loi en intégrant dans les études d’impact les nouveaux indicateurs de richesse. Cette proposition de loi organique s’articule avec la proposition de loi précédente visant à instituer le « Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être ».

Où en sommes-nous de ce travail dans le cadre de la procédure législative en cours ? La procédure législative a été présentée aux élèves (voir ici) « Pour notre cas d’espèce, poursuit le sénateur, les deux textes ont été déposés sur le bureau du Sénat en juillet dernier. La commission des lois s’en est saisie sur le fond. Ils seront amendés le cas échéant, débattus et votés en séance en février 2018 pour une première lecture. Je souhaite construire un large consensus sur ce projet. D’ici là, conclut Franck Montaugé, je poursuis le travail de dialogue engagé avec les scientifiques et les associations intéressés à cette démarche. La loi Sas a permis de mettre le sujet en lumière et maintenant il nous faut poursuivre, consolider cette nécessaire culture de l’alter évaluation. Il faut profiter de cet élan pour construire ensemble et redonner goût à la politique en posant et en traitant les bonnes questions du point de vue et avec les citoyens. Dans ce contexte d’intention, le Sénat doit être force de proposition. C’est aussi le sens de mon travail en cours. »

Deux propositions de loi pour mieux évaluer les politiques publiques

Le sénateur Franck Montaugé a présenté aujourd’hui à Paris deux propositions de loi concernant l’évaluation des politiques publiques et l’amélioration de la qualité du travail législatif. « Il s’agit de la première étape des travaux que j’ai débutés il y a 18 mois, début 2016, sur un sujet de fond: l’usage des indicateurs de développement dans la conception, l’évaluation et le pilotage des politiques publiques », explique Franck Montaugé.

« Ce sujet a été abordé par le Président de la République le 3 juillet dans son discours devant le congrès, à propos de la qualité de la loi. De mon côté, depuis 3 ans au Sénat et après être passé par l’Assemblée nationale, je fais le constat que des trois fonctions du Parlement prévues par la Constitution      — fabriquer la loi, contrôler le gouvernement et évaluer les politiques publiques —, les deux premières sont perfectibles et la troisième n’est pas, ou très peu, ou très imparfaitement exercée…. Le travail qui a donné naissance à ces deux textes entend donc contribuer à l’amélioration du travail parlementaire dans son ensemble tout en associant le citoyen, le monde associatif et universitaire à ce processus. »

« Depuis plusieurs décennies, notre système de mesure des performances économiques est fondé trop exclusivement sur le PIB et il est régulièrement mis en cause. En France, le rapport de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social coprésidée par les économistes Joseph Stiglitz, Jean-Paul Fitoussi et Amartya Sen et publié en 2009, a été une étape importante dans la reconnaissance des limites du PIB comme mesure du progrès des sociétés. »

« Qu’il s’agisse du ralentissement de la croissance, de la dégradation de sa qualité ou de son caractère socialement moins inclusif, il y a beaucoup d’éléments qui plaident en faveur de l’élaboration de nouveaux instruments de mesure plus signifiants et capables de rendre compte de la soutenabilité à long terme de notre mode de production et de développement. » Mais si la production de nouveaux indicateurs (par des universitaires, des ONG, des organismes statistiques, etc. sur le plan international, national ou local) est considérable dans tous les domaines (économiques, sociaux, environnementaux, culturels etc), ce que l’on constate c’est que leur utilisation à des fins d’action publique reste limitée.

Dans ce contexte , la loi « Sas » adoptée en 2015 a marqué une nouvelle étape importante avec la publication dans le cadre de la loi de finances de nouveaux indicateurs de richesse qui questionnent la qualité de la croissance (son degré d’inclusion sociale, sa qualité environnementale, sa soutenabilité sur le long terme…) et doivent permettre une évaluation différente des politiques publiques.

Aujourd’hui la question qui nous est posée en tant que législateurs c’est «comment aller plus loin dans une perspective d’efficacité politique accrue (c’est le volet institutionnel du sujet) et d’amélioration du débat public (c’est le volet démocratie de participation du sujet)? Un usage approprié d’indicateurs pertinents, significatifs des politiques publiques menées, ne serait-il pas de nature à faire progresser le pilotage de nos politiques publiques et le rapport aux citoyens à qui elles sont destinées? Et à quelles conditions pour l’ensemble des acteurs concernés ?

C’est à ces questions que le groupe de travail a répondu en procédant à 13 auditions (18 experts auditionnés) et en proposant 2 propositions de loi (dont une organique) :

– Proposition de loi ordinaire visant à instaurer un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publique et du bien-être (3 articles)

L’article 1 prévoit que ce conseil soit constitué de 18 députés et de 18 sénateurs, assistés d’un comité scientifique. Il a pour mission d’informer le Parlement sur les conséquences des politiques publiques sur le bien-être des populations et sa soutenabilité.

Il met en place et s’appuie sur une plateforme participative numérique relative aux nouveaux indicateurs de richesse (NIR) afin que les citoyens s’approprient les indicateurs alternatifs au PIB et fassent vivre le débat démocratique.  Cette plateforme a pour objectif d’élaborer et de mettre en discussion citoyenne les nouveaux indicateurs afin de rétablir le lien entre politique et citoyens et d’attirer l’attention, notamment médiatique, sur l’état de la société à travers les grands enjeux démocratiques (cohésion sociale, inégalités, soutenabilité de la croissance…).

À cet effet, le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être organise chaque année au Sénat une grande conférence citoyenne sur l’état des inégalités en France.

L’article 2 s’appuie sur la loi SAS. Il prévoit un bilan d’évaluation des NIR par le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être ainsi que la possibilité de compléter les indicateurs, notamment pour évaluer la santé sociale (inégalités/précariat /degré de cohésion), et soutenabilité (mesure du patrimoine national et responsabilité écologique de la France).

L’article 3 propose que le rapport issu de la loi « Sas » et remis par le Gouvernement au Parlement puisse faire l’objet d’une contre-expertise indépendante. Cette contre-expertise pourrait être confiée à des organismes désignés par décret en conseil d’Etat comme l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), organisme indépendant de prévision, de recherche et d’évaluation des politiques publiques.

Le second texte est une

– Proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact jointes aux projets de loi (2 articles).

Fin 2015, France Stratégie s’intéressait à ce sujet en écrivant que « trop souvent, (les études d’impact) sont une simple défense et illustration, hâtivement quantifiée, de décisions ayant fait l’objet d’un arbitrage politique. Le recours à des procédures de type livre blanc et à des analyses indépendantes, fondées notamment sur l’expérience internationale, permettrait d’éclairer les débats parlementaires» [1].

L’article 1er propose que l’étude d’impact des projets de loi soit réalisée par des organismes publics indépendants, habilités à réaliser ce type d’études (INSEE, OFCE, CESE, Universités…). Proposer de confier l’évaluation ex ante (avant l’examen de la loi) à des organismes indépendants et pluriels c’est aussi permettre d’assurer son objectivité.

L’article 2 vise donc à permettre une évaluation ex ante plus qualitative des projets de loi en intégrant dans les études d’impact les nouveaux indicateurs de richesse.

Cette proposition de loi organique s’articule avec la proposition de loi précédente visant à instituer le « Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être ».

En conclusion, nous avons fait le choix stratégique de textes simples, posant des grands principes nous permettant de progresser en tant que législateurs, tout en intégrant le citoyen dans ce processus. Les deux textes ont été déposés sur le bureau du Sénat en juillet dernier. La discussion en première lecture pourrait avoir lieu au mois de février prochain.

[1] France Stratégie, Quelle action publique pour demain. Cinq objectifs, cinq leviers, Paris avril 2015, p. 42

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Consultez ici le texte de la proposition de loi visant à instituer le conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien être

Consultez le texte de la proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact des projets de loi

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Pour une culture de l’évaluation des politiques publiques et du bien-être

À son initiative le sénateur du Gers Franck Montaugé a lancé début 2016 un groupe de travail sur l’usage des indicateurs de développement dans la conception, l’évaluation et le pilotage des politiques publiques – sujet abordé par le Président de la République dans son discours au Parlement réuni en congrès. « Depuis plusieurs décennies, notre système de mesure des performances économiques fondé sur le produit intérieur brut (PIB) est régulièrement mis en cause, explique Franck Montaugé. Sa capacité à rendre compte de la qualité de la croissance et du bien-être des populations est en effet contestée de longue date et en conséquence de nouveaux indicateurs de richesse et de développement ont été élaborés dans les années 90 au niveau national comme au niveau mondial (ONU, OCDE, UE…). »

« Depuis une quinzaine d’années, dit-il, sur fond de montée des inégalités, les critiques à l’égard de la centralité du PIB se sont renforcées. La grave crise financière de 2007-2008 dont les effets sur l’économie réelle se font encore sentir aujourd’hui a, elle aussi, montré de manière cinglante les limites de nos systèmes de mesure et de veille. En France, le rapport de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social co-présidée par les économistes Joseph Stiglitz, Jean-Paul Fitoussi et Amartya Sen et publié en 2009, constitue une étape importante dans la reconnaissance des limites du PIB comme mesure des progrès de la société. Ralentissement de la croissance et dégradation de sa qualité, caractère socialement moins inclusif de celle-ci, beaucoup d’éléments plaident en faveur de l’élaboration de nouveaux instruments de mesure plus signifiants et capables d’éprouver, in fine, la soutenabilité à long terme de notre mode de production et de développement. »

« Mais si la production de nouveaux indicateurs (par des ONG, des organismes statistiques, etc. sur le plan international, national ou local) est considérable dans tous les domaines (économiques, sociaux, environnementaux, culturels, etc.), force est de reconnaître que leur utilisation à des fins d’action publique reste néanmoins limitée, presque comme si ce foisonnement ne pouvait faire sens politique. Ce constat, discutable bien entendu, semble valoir dans le champ des institutions, tant pour l’exécutif que pour le législatif. Aujourd’hui de nombreuses réflexions questionnent aussi la notion et le sens du concept de bien commun – au cœur du projet Républicain – ainsi que sa représentation et son utilisation possible à des fins politiques constructives.  »

« La loi Eva Sas sur les nouveaux indicateurs de richesse adoptée en 2015 par le Parlement (lire ici) constitue une nouvelle étape tout aussi importante avec la publication dans le cadre de la loi de finances de nouveaux indicateurs de richesse, questionnant la qualité de la croissance (son degré d’inclusion sociale ; sa qualité environnementale; sa soutenabilité sur le long terme…) et devant permettre une évaluation différente des politiques publiques.

Mais aujourd’hui, comment aller plus loin dans une perspective d’efficacité politique (institutionnelle) accrue et d’amélioration du débat public (démocratie de participation) ? Un usage approprié d’indicateurs pertinents, significatifs des politiques publiques menées, ne serait-il pas de nature à faire progresser le pilotage de nos politiques publiques et le rapport aux citoyens à qui elles sont destinées ? Et à quelles conditions pour l’ensemble des acteurs concernés ?

C’est à ces questions que le groupe de travail a répondu en procédant à de nombreuses auditions et en formulant deux propositions de loi (dont une organique) :

Ces deux propositions de loi viennent d’être déposées sur le bureau du Sénat. Les démarches de prise en compte dans l’agenda de la haute assemblée et auprès du gouvernement vont être engagées. 

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