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Franck Montaugé

Sénateur du Gers

Evaluation

Développer systématiquement l’évaluation des politiques publiques : une proposition de loi constitutionnelle de Franck Montaugé

Dans le prolongement de ses travaux menés depuis 2017 sur les études d’impact des projets et propositions de loi et sur le renforcement du rôle du Parlement en matière d’évaluation des effets concrets des politiques publiques sur le quotidien des français (Lire ICI et ICI), Franck Montaugé a déposé une proposition de loi constitutionnelle « portant sur l’évaluation des politiques publiques par le Parlement ».

Ce sujet représente un enjeu démocratique majeur. C’est pourquoi cette proposition de loi constitutionnelle vise à permettre aux parlementaires de préciser dans les lois les objectifs qui doivent donner lieu à évaluation. Elle oblige le gouvernement à la même démarche en ce qui concerne son pouvoir d’initiative législative et son pouvoir réglementaire (décrets).

Il s’agit donc de développer systématiquement la fonction d’évaluation des lois par le Parlement, aujourd’hui prévue à l’article 24 de la Constitution mais de façon non contraignante. Développer l’évaluation parlementaire est une des propositions formulées par le Conseil d’Etat à l’issue de ses travaux de 2020 sur l’évaluation des politiques publiques auxquels Franck Montaugé avait été invité à participer (lire ICI).

Pour Franck Montaugé, les conditions de fiabilité de ces évaluations (indépendance, impartialité, pluralisme, participation des citoyens) doivent être précisées dans une loi organique*.

Enfin, cette proposition de loi constitutionnelle vise à associer les collectivités territoriales à l’évaluation des politiques publiques mises en œuvre par les lois et les règlements. Cette approche se justifie doublement : d’une part, nombre de collectivités territoriales ont développé des capacités d’expertises ; d’autre part, par leur proximité avec la population, les élus locaux, même en dehors de leurs domaines de compétence, sont en première ligne pour apprécier les effets des politiques publiques sur les citoyens et les attentes de ceux-ci.

* Une « loi organique » est, en France, une disposition générale qui dans la hiérarchie des normes se trouve située au-dessus des lois ordinaires : elle est prise par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat). Elle fixe les règles propres à l’organisation des pouvoirs publics. Les lois qui ont modifiées ou complétées la Constitution sont des lois organiques. Le Conseil constitutionnel contrôle leur conformité à la Constitution et son intervention est obligatoire.

Défense Extérieure Contre l’Incendie : protéger sans entraver le développement des communes rurales

La délégation du Sénat aux collectivités territoriales a adopté le jeudi 8 juillet 2021 le rapport d’information de Franck Montaugé et de son collègue Hervé Maurey intitulé « Défense extérieure contre l’incendie (DECI) : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires ». Par défense extérieure contre l’incendie, ou DECI, il faut comprendre tout équipement permettant de constituer une source d’eau suffisante pour aider les sapeurs-pompiers lors de leurs interventions. Ce système de défense peut se constituer de bornes d’incendie, de certaines réserves naturelles d’eau ou encore de citernes.

Alors que ces équipements relevaient auparavant d’une logique nationale, la loi du 17 mai 2011 est venue territorialiser leur implantation, permettant à chaque département d’élaborer son propre règlement. Traduisant une volonté de prendre en compte les spécificités locales, cette gestion révèle aujourd’hui des faiblesses.

La non-couverture, selon les normes en vigueur, de 6 à 7 millions de Français contre le risque incendie témoigne de cette politique parfois inadaptée aux réalités locales. En l’absence d’études préalables et d’impact, les petites communes rurales ont le plus grand mal à assumer les dépenses de mise à niveau (extension du réseau d’eau, installation de points d’eau supplémentaires…) exigés par les règlements départementaux de DECI (RDDECI). Leur développement et leur attractivité s’en trouvent de ce fait entravés notamment par l’impossibilité de construire ou même parfois de simplement agrandir une habitation.

Les rapporteurs se prononcent donc pour une remise à plat de la DECI au travers de 20 recommandations (Consulter les propositions du rapport). Une évaluation exhaustive, département par département, doit être réalisée par l’État pour mesurer les résultats obtenus depuis 2011. Les RDDECI doivent être revus en réalisant une étude d’impact dans chaque département, pour tenir compte des conséquences financières pour les communes et examiner les solutions alternatives (augmentation et évolution des moyens du SDIS). L’assouplissement des règles de DECI est à rechercher, chaque fois que cela est possible, au regard des résultats de cette évaluation et des études préalables. Les règlements doivent être strictement proportionnés à la réalité du risque de chaque territoire. Une méthodologie précise et exigeante de concertation des acteurs de la DECI est indispensable. L’accompagnement technique et budgétaire des communes doit être renforcé : les sénateurs Montaugé et Maurey estiment ainsi d’ores et déjà nécessaire l’affectation d’une enveloppe de 1,2 milliard d’euros sur 3 ans à la DECI dans le cadre du plan « France Relance ».

« La défense extérieure contre l’incendie se trouve à un tournant. Une prise de conscience et des décisions importantes sont attendues. Comment se satisfaire d’une situation où plusieurs millions de nos compatriotes sont mal protégés ? Comment imaginer que les communes, déjà soumises à de fortes tensions budgétaires, puissent engager des projets de mise aux normes obérant pour plusieurs années toute autre capacité d’investissement ? Comment accepter que des mesures réglementaires inadaptées, ou disproportionnées face au risque, remettent en question les efforts des collectivités pour développer leur territoire et les rendre plus attractifs ? Les maires, en particulier ceux des petites communes et des zones rurales, doivent être entendus. Dans leur préoccupation face à une situation qui en réalité s’enlise. Dans leur inquiétude à l’idée de voir leur responsabilité, y compris judiciaire, engagée. Dans leur aspiration à mieux travailler avec les services de l’État et les acteurs majeurs que sont les services préfectoraux et les SDIS. » déclare Franck Montaugé.

« Les maîtres mots des décisions à prendre dès à présent sont bien identifiés : concertation, évaluation, étude d’impact, arbitrage, optimisation des moyens, suivi de la dépense, soutien budgétaire, innovation. Moins que d’une nouvelle réforme, la défense extérieure contre l’incendie a désormais besoin d’une modernisation au service de tous ses acteurs. Si celle‑ci n’est pas engagée dans les meilleurs délais, une initiative parlementaire sera prise sous la forme d’une proposition de loi tirant les enseignements de cette mission d’information et de l’indispensable évaluation au plan national que nous demandons à l’État. » conclut-il.

Limiter l’impact de la probable quatrième vague pandémique à l’automne : les préconisations de la mission d’information du Sénat

Une mission commune d’information chargée d’évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d’activités a été créée à l’initiative de la conférence des présidents du Sénat. Elle compte 19 membres issus des différents groupes politiques du Sénat. Son président est Bernard Jomier du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain et ses rapporteurs sont Jean-Michel Arnaud du groupe Union Centriste et Roger Karoutchi du groupe Les Républicains.

Préoccupée des préparatifs incertains de cet été, où cohabitent la levée progressive des restrictions sanitaires et l’émergence d’un nouveau variant dit « delta » de la covid-19, la mission d’information a sollicité de « l’ANRS Maladies infectieuses émergentes (*) » une étude prospective sur la progression des nouvelles contaminations à la covid-19 – tous variants inclus – dans plusieurs scénarios d’évolution de la cible vaccinale.

Cette étude conclut à une probable quatrième vague à la rentrée de septembre 2021 face à laquelle la mission émet dès à présent des préconisations afin d’être plus réactif et plus efficace dans sa gestion, à savoir :

  • Poser franchement le débat de l’obligation vaccinale et, éventuellement, privilégier un ciblage sur les classes d’âge intermédiaires ;
  • Ne plus se contenter d’ouvrir des centres de vaccination mais mettre en œuvre sans tarder une politique d’« aller vers » ;
  • Lancer dès la rentrée une stratégie ambitieuse de dépistage en milieu scolaire ;
  • Relancer la stratégie « tester/tracer/isoler » permettant véritablement de remonter les chaînes de transmission ;
  • Saisir les différents organismes consultatifs compétents en matière de santé publique et de démocratie sanitaire afin de sortir des atermoiements actuels.

Parallèlement aux études conduites et aux avis recueillis par le gouvernement dans le cadre de la gestion de la pandémie, le Sénat remplit ici pleinement son rôle en s’emparant de sa mission de contrôle de l’action du gouvernement qui lui est dévolue par l’article 24 de la Constitution. Ce pouvoir d’investigation permet au Parlement et donc au Sénat, de mener des travaux en recourant éventuellement à l’expertise d’organismes indépendants lui permettant ainsi d’objectiver son avis sur la politique gouvernementale et d’émettre des propositions complémentaires et critiques.

(*) L’ANRS Maladies infectieuses émergentes

Initialement créée sous la forme d’un groupement d’intérêt public pour officialiser des groupes de travail et des actions de coordination et de financement de la recherche sur le VIH, l’agence nationale de recherche sur le sida (ANRS) s’est vue doter en 2012 de la qualité d’agence autonome de l’institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm). Refondée le 1er janvier 2021 sous la nouvelle dénomination d’ANRS Maladies infectieuses émergentes, son champ de compétence s’est étendu aux hépatites virales, aux infections sexuellement transmissibles, à la tuberculose et aux maladies infectieuses émergentes et ré-émergentes, dont la covid-19. L’agence fédère et anime plusieurs réseaux nationaux et internationaux de chercheurs et de médecins employés par les principaux organismes de recherche, universités, centres hospitaliers ou associations, dont l’Inserm et l’institut Pasteur.

Évaluation des politiques publiques : l’étude du Conseil d’État fait écho aux propositions législatives de Franck Montaugé

Le Conseil d’État, vient de publier son étude annuelle 2020 consacrée à l’évaluation des politiques publiques qui s’intitule : « Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques ». Pour une approche rapide de ce travail dense, vous trouverez ici la liste des 20 propositions de l’étude.

Dans le cadre de ses travaux préparatoires, le Conseil d’État avait sollicité Franck Montaugé (lire ici), auteur en 2017 de deux propositions de loi sur l’évaluation des politiques publiques. L’une vise à élargir les critères des études d’impact des lois à une approche qualitative de leurs effets attendus, en prenant en compte de nouveaux indicateurs de richesse (lien vers le texte de la proposition). L’autre propose de créer un conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être (lien vers le texte de la proposition).

Les travaux et l’étude du Conseil d’État sont en cohérence, aussi bien en ce qui concerne l’ambition que les mécanismes envisagés. Le Conseil d’État affirme ainsi que l’évaluation est de nature à apporter une réponse forte, mais sur le long terme, au climat de défiance entre les citoyens et les décideurs publics. Le débat démocratique gagnerait en lisibilité à être recentré sur les enjeux des décisions politiques à prendre, à partir de diagnostics partagés et objectivés sur les effets attendus ou mesurés des politiques publiques. Les préoccupations environnementales sont un exemple, avec la sécurité sanitaire ou le vieillissement de la population, qui justifie la prise en compte des effets collatéraux des politiques menées et l’effectivité des résultats souhaités.

La France accuse un certain retard en matière d’évaluations réellement accessibles aux citoyens et aux décideurs publics. Les enjeux de l’évaluation font l’objet de tensions que Franck Montaugé avait déjà repérées. Trop longtemps l’évaluation a été cantonnée à une simple approche comptable. Elle est aussi trop souvent voire toujours considérée par l’exécutif comme « le bâton pour se faire battre », ce point renvoyant problématiquement à la question de la qualité de notre débat démocratique et républicain.

Pour le Conseil d’État, les évaluations doivent aussi être conduites de manière à tirer profit du pluralisme des approches. Des mises en réseau sont préconisées pour maîtriser les différents enjeux des moyens, des méthodologies, des données et de la visibilité pour l’échange avec les citoyens. C’est un véritable système de l’évaluation que propose le Conseil d’État dans son étude. Son cœur en serait le Parlement qui, par ses commandes, se situerait véritablement comme médiateur entre les experts et les citoyens. Le sénateur Franck Montaugé poursuivra ses travaux sur ce sujet à fort enjeu.

 

Consultez l’étude du Conseil d’État « Conduire et partager l’évaluation des politiques publiques ».

Consultez les 20 propositions du Conseil d’État.

Bilan de mandat sénatorial et poursuite de l’action

N’ayant pu règlementairement depuis 6 mois utiliser mon site pour vous communiquer mon bilan de mandat 2014-2020, vous trouverez donc ici ce document qui, sans être exhaustif, reprend les sujets principaux sur lesquels j’ai travaillé au cours des 6 années écoulées.

Le 27 septembre, la confiance des délégués gersois m’a été renouvelée sur la base de la profession de foi suivante. Je reçois cette marque de confiance comme un honneur et je les remercie.

Dans la période extrêmement difficile que traverse notre pays, l’ampleur de la tâche est considérable et je veux contribuer à l’œuvre collective de redressement et de transformation. Comme par le passé, je porterai une attention forte aux dossiers gersois à forts enjeux.

Consultez le bilan mandat 2014-2020 

Consultez la profession de foi

Suivi de l’application des lois : sur proposition de Franck Montaugé, le sénat implique les rapporteurs

En mars 2018 le sénateur du Gers Franck Montaugé avaient présenté deux propositions de loi pour améliorer la qualité du travail législatif. Le premier texte (voir ici) visait à améliorer les études d’impact et avait été voté après amendement de la commission par le sénat puis transmis à l’Assemblée nationale. Le second (voir ici) proposait un cadre organisationnel et les principes d’un processus pour évaluer l’efficacité des politique publiques. Il avait été au cours de la séance renvoyé en commission pour y être rediscuté.

La commission des lois ne l’ayant pas repris au cours de l’année passée, Franck Montaugé a présenté et défendu mardi 7 mai dernier sur ce même thème une proposition de résolution visant à modifier le règlement intérieur du Sénat. “La proposition de résolution dont nous allons débattre ce soir marque une étape supplémentaire dans l’approfondissement par notre assemblée du processus de contrôle et d’évaluation des lois que nous votons régulièrement. Ce texte prolonge les travaux que nous avions menés en mars 2018 en présentant deux propositions de loi”, explique Franck Montaugé.

“La première proposition était relative à l’amélioration des études d’impact des lois (lire ici), poursuit le sénateur du Gers. Après amendement en commission et donc en retrait par rapport aux ambitions du texte initial, le débat s’était conclu par un vote permettant de confier les études d’impact à des cabinets indépendants choisis sur une liste définie par décret en Conseil d’Etat. Transmis à l’Assemblée nationale, ce texte n’a pas à ce jour été repris.”

“La seconde proposition (lire ici) prévoyait la création d’un « conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être » et la mise en œuvre d’une démarche scientifiquement structurée d’évaluation des politiques publiques, ouverte à la participation effective des citoyens par des moyens appropriés. Jugée trop complexe dans son contenu, la proposition de loi a été renvoyée en commission pour y être rediscutée.”

“Ne l’ayant pas été depuis un an, nous avons souhaité avec Jean-Pierre Sueur, Marc Daunis, Patrick Kanner et les membres du groupe Socialiste et Républicain, clore cette séquence de travail sur les fonctions du législateur par une proposition de modification du règlement intérieur de notre assemblée qui nous permette d’être plus efficace dans le contrôle de l’application de la loi, l’évaluation de ses effets et plus généralement des politiques publiques, comme nous y enjoint l’article 24 de la Constitution. En effet, si le Parlement contrôle et évalue les politiques publiques de différentes manières et notamment par l’instauration d’un temps réservé dans l’ordre du jour, par la possibilité de contrôle « sur pièces et sur place », par les commissions d’enquête sur un sujet donné et par les questions posées aux membres du Gouvernement, le contrôle de l’application des lois votées et promulguées peut être amélioré.”

“Il est ainsi fréquent que les décrets et autres textes réglementaires nécessaires à l’application effective des lois soient publiés très tardivement et, parfois, ne le soient pas. Et qu’en est-il de l’application sur le terrain, dans les territoires, de lois dont l’esprit initial voulu par le législateur s’est transformé et parfois perdu en chemin, dans la chaîne administrative des interprétations ? Cet état de choses n’est pas acceptable, puisque la loi votée s’impose à toutes et tous et qu’elle doit pouvoir s’appliquer dans des délais rapides dès lors qu’elle a été promulguée.”

“Notre proposition de résolution initiale visait à compléter l’article 19 du règlement pour confier au rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi la responsabilité d’assurer le suivi de son application une fois le texte promulgué, en présentant chaque année, sous forme écrite et orale, une communication devant la commission saisie au fond présentant l’état de la mise en application de la loi promulguée, et notamment de la publication des textes d’application qu’elle appelle. Nous proposions donc l’instauration d’un droit de suite du rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi.

“A partir du rapport de M. Philippe Bonnecarrère dont je veux ici souligner la qualité du travail et la cordialité pour m’avoir permis de participer aux auditions, la commission des lois a jugé que ce droit de suite serait bienvenu, qu’il renforcerait utilement le suivi de l’application des lois mais qu’il devait être assoupli. Sur ce point, les dispositions retenues par la commission des lois ne dénaturent pas la proposition initiale. Sur cette base, et si nous en décidons aujourd’hui, le rapporteur sera chargé de suivre l’application de la loi après sa promulgation et jusqu’au renouvellement du Sénat. Il pourra être confirmé dans ces fonctions à l’issue du renouvellement. Les commissions permanentes pourront désigner, dans les mêmes conditions, un autre rapporteur à cette fin. Et dans le cas de projet ou de proposition de loi examiné par une commission spéciale, les commissions permanentes pourront désigner, dans les mêmes conditions, un rapporteur pour assurer le suivi de l’application des dispositions relevant de leur domaine de compétence.”

“Pour ce qui est de la mission d’évaluation des politiques publiques, notre position initiale n’a par contre pas pu être conciliée avec celle de la commission. Nous proposions de faire figurer de manière explicite le concept d’ « évaluation de la loi » dans le règlement, dans le prolongement de celui relatif au « suivi de l’application de la loi». La commission a jugé que le Parlement dispose d’une mission plus large d’évaluation des politiques publiques qui relève déjà des commissions permanentes (article 22 du règlement du Sénat). C’est indéniable mais qu’en fait-on en pratique ?”

“Que l’évaluation des politiques publiques se distingue du suivi de l’application des lois c’est certain, et reconnaissons qu’en toute logique on peut difficilement faire de l’évaluation sans passer d’abord par un bilan préalable de l’application des lois . La commission fonde aussi sa position sur le fait que l’évaluation est plus exigeante, qu’elle demande davantage de recul, qu’elle s’inscrit dans une démarche collective nécessitant la planification et la mobilisation de moyens spécifiques. Et que si le rapporteur du projet ou de la proposition de loi peut y participer, il peut difficilement en être le seul acteur. Tout à fait d’accord, je partage ces remarques et c’était bien le sens de la proposition de loi renvoyée il y a un an en commission qui proposait un cadre, un dispositif, un processus d’évaluation des politiques publiques… et pas seulement des lois, je le précise. Mais c’est vrai que de nombreuses réflexions sont en cours pour renforcer les capacités d’évaluation du Parlement … dont celle consistant à dire que 20 à 30% de parlementaires en moins permettra de mieux répondre aux exigences constitutionnelles actuelles ! (sic) Au regard de nos pratiques en matière d’évaluation des politiques publiques, je dois dire que ça me laisse pour le moins songeur !”

“Différents groupes du sénat dont le mien et celui conduit par le Président Larcher ont formulé, dans le cadre du projet de révision constitutionnelle présenté mi-2018, des propositions qui vont dans le sens d’une structuration de ce travail d’évaluation des politiques publiques. Je m’en réjouis, et parce que ce point est essentiel à mes yeux je vous proposerai un amendement à l’article premier permettant de prendre en compte les remarques de la commission, pour que ne disparaisse pas purement et simplement de la proposition de modification de notre règlement « l’évaluation des effets de la loi ».”

“Sans préjuger de l’organisation et des moyens internes au Sénat permettant d’y pourvoir et en tenant compte, c’est un point important, des préconisations du Conseil d’État rappelées par son vice-président Jean-Marc Sauve en 2017 devant le groupe de travail de l’Assemblée nationale sur les moyens d’évaluation et de contrôle du Parlement, je vous proposerai que soit inséré à l’article 19 du règlement du Sénat l’alinea suivant: « … dans les 2 ans suivant la promulgation de la loi le rapporteur présente devant la commission une évaluation des premiers effets de la loi qui lui paraissent les plus significatifs. Dans les cinq ans après la promulgation de la loi, il doit être en mesure de présenter une évaluation complète de ses effets. Cette évaluation est effectuée au regard des motifs et de l’étude d’impact initiale de la loi. Elle prend en compte les effets de la loi sur les indicateurs de richesse légalement en vigueur et les objectifs de développement durable que la France met en œuvre dans le cadre de ses engagements internationaux pour le climat et le développement. Elle indique les effets de la loi sur la trajectoire des finances publiques. »

“Voilà ! Si vous adoptez cet amendement nous aurons fait un petit pas de plus vers l’évaluation des politiques publiques, conclut Franck Montaugé. Si ce n’est pas le cas, la question restera entière. J’ai bien conscience que le sujet est très complexe et je constate qu’il y a beaucoup de frilosité à s’y engager. Je crois cependant que le temps est venu ! Que nous sommes attendus là-dessus et qu’il peut en résulter pour nos concitoyens, pour nos territoires et en lien avec eux, un lien à inventer, une amélioration de notre fonction institutionnelle de représentation. C’était là tout le sens de mon engagement et de ma motivation à vous proposer ce travail.”

Un travail que le Sénat a unanimement salué en adoptant cette résolution par 325 voix sur 325 voix exprimées.